进一步完善我国的稀土管理政策

我国相关稀土管理政策

虽然中国稀土案涉及钨和钼产品及其管理措施，但整个案件的主要问题还是集中在稀土管理措施上，而且稀土产业的影响面要远大于钨和钼。因此，本文将以稀土为重点探讨如何完善我国稀土政策。在讨论相关问题之前，首先对我国正在或已经实行的相关稀土管理政策进行梳理。

1.市场准入政策

（1）准入政策

我国通过《产业结构调整指导目录》对不同类型的内资稀土项目实行不同的准入政策。现行的政策依据是《产业结构调整指导目录（2011年本）》（2013年修订）。根据该规定，鼓励“高性能纳米硬质合金刀具和大晶粒硬质合金盾构刀具及深加工产品、稀土及贵金属催化剂材料、低模量钛合金材及记忆合金等生物医用材料、耐蚀热交换器用铜合金及钛合金材料、高性能稀土磁性材料和储氢材料及高端应用”；限制“新建、扩建钨、钼、锡、锑开采、冶炼项目，稀土开采、选矿、冶炼、分离项目以及氧化锑、铅锡焊料生产项目”；淘汰“离子型稀土矿堆浸和池浸工艺，独居石单一矿种开发项目，稀土氯化物电解制备金属工艺项目，氨皂化稀土萃取分离工艺项目，湿法生产电解用氟化稀土生产工艺，矿石处理量50万吨/年以下的轻稀土矿山开发项目、1500吨（REO）/年以下的离子型稀土矿山开发项目（2013年），2000吨（REO）/年以下的稀土分离项目，1500吨/年以下、电解槽电流小于5000A、电流效率低于85%的轻稀土金属冶炼项目”。

我国通过《外商投资产业指导目录》规范外商投资稀土产业准入，现行的政策依据是《外商投资产业指导目录（2011年修订）》。根据这一政策，限制外商从事“钨、钼、锡（锡化合物除外）、锑（含氧化锑和硫化锑）等稀有金属冶炼，稀土冶炼、分离（限于合资、合作）”；禁止“钨、钼、锡、锑、萤石勘查、开采，稀土勘查、开采、选矿”。另外，《科学技术部、商务部鼓励外商投资高新技术产品目录》（2003年）将稀土永磁电机、高性能烧结稀土永磁材料、高性能粘结稀土永磁材料、表耐防护技术处理的稀土永磁体、高绝缘稀土永磁材料、动力电池用稀土储氢材料、稀土新材料及应用制品、稀土发光材料、稀土铁大磁致伸缩材料及应用制品、稀土硫化铈红色染料等列为鼓励外商投资的高新技术产业。

（2）核准权限

从法律规则上讲，项目核准权限并非市场准入措施，但是在我国，项目管理权的下放常常被看成是中国政府简政放权的措施，可以理解为市场准入的一种措施。根据《外商投资项目核准暂行管理办法》第三条规定，总投资1亿美元及以上的鼓励类、允许类外商投资项目和总投资5000万美元及以上的限制类外商投资项目，由国家发展改革委员会核准，其中总投资5亿美元及以上的鼓励类、允许类项目和总投资1亿美元及以上的限制类项目由国家发展改革委员会对项目申请报告审核后报国务院核准；总投资1亿美元以下的鼓励类、允许类项目和总投资5000万美元以下的限制类项目由地方发展改革部门核准，其中限制类项目由省级发展改革部门核准。

但是，《政府核准的投资项目目录》（2013年本）对于稀土、铁矿、有色矿山开发还作出了以下规定：已查明资源储量5000万吨及以上规模的铁矿开发项目，由国务院投资主管部门核准；稀土矿山开发项目，由国务院行业管理部门核准；其余项目由省级政府核准。由于《政府核准的投资项目目录》同样适用于外商投资项目，因此稀土的外商投资项目核准权限应当适用《政府核准的投资项目目录》的规定。

2.矿业权管理调控

（1）矿业权投放限制

1999年4月23日，国土资源部下发《关于对稀土等八种矿产暂停颁发采矿许可证的通知》，规定自通知下发之日起至2000年12月31日，对拟新建的稀土、钨、锡、锑四种矿产的开采项目暂停审批和颁发采矿许可证，对矿山建设规模为中、小型的煤、钼、重晶石和萤石四种矿产的开采项目暂停审批和颁发采矿许可证。此后，国土资源部又于2000年12月13日发布了《关于继续对稀土等八种矿产暂停颁发采矿许可证的通知》，规定从2001年1月1日至12月31日继续暂停颁发稀土采矿许可证。目前的政策是，在2015年6月30日前，除特殊规定的情形外，暂停受理新的稀土矿和钨矿勘查、开采登记申请。对于外国投资者来说，近年来我国稀土采矿许可证事实上处于停发状态。此外，我国自2005年以来开展的矿产资源整合对稀土矿业权投放同样具有限制性影响。

（2）矿业权管理权限的调整

根据《矿产资源勘查区块登记管理办法》和《矿产资源开采登记管理办法》的规定，稀土作为两个办法附录中所列矿种，属于国土资源部管理发证的矿种范围，而实际上，通过国土资源部的授权，储量规模中型以下的矿山的审核发证权由省级国土资源管理部门掌管，但这一情况在2007年发生了变化。国土资源部《关于调整钨和稀土矿勘查许可证采矿许可证登记权限有关问题的通知》规定，自2007年4月12日起，凡申请钨、稀土勘查许可证、采矿许可证以及申请扩大勘查、开采范围的，一律由国土资源部负责办理。原省级人民政府国土资源管理部门已颁发的钨、稀土勘查许可证、采矿许可证，在申请延续、转让、变更时，按《关于规范勘查许可证采矿许可证权限有关问题的通知》规定办理。但涉及扩大企业生产能力的，由省级人民政府国土资源主管部门提出意见后，报国土资源部办理采矿许可证变更登记手续。

3.实行资源开发总量控制

我国对稀土实行稀土开发总量控制政策。根据《国土资源部关于下达2011年钨矿锑矿和稀土矿开采总量控制指标的通知》（国土资发〔2011〕29号），2011年全国钨精矿（三氧化钨含量65%）开采总量控制指标为87000吨，其中主采指标68680吨、综合利用指标16200吨。全国稀土矿（稀土氧化物REO）开采总量控制指标为93800吨，其中轻稀土80400吨、中重稀土13400吨。这些指标通过各省、市、县及矿山层层分解落实。而根据《国土资源部关于下达2014年度稀土矿钨矿开采总量控制指标的通知》（国土资发〔2014〕65号），2014年度全国稀土矿（稀土氧化物REO）开采总量控制指标为105000吨，其中离子型（以中重稀土为主）稀土矿指标17900吨、岩矿型（轻）稀土矿指标87100吨；钨精矿（三氧化钨含量65%）开采总量控制指标为89000吨，其中主采指标71000吨、综合利用指标18000吨。新立稀土矿和钨矿采矿权的，应符合开采总量控制、产能平衡的要求。不再下达锑矿开采总量控制指标。

4.实行国家指令性生产计划

我国自2006年开始对稀土产品的生产实行指令性计划。根据2012年6月13日工业和信息化部《稀土指令性生产计划管理暂行办法》，稀土指令性生产计划调整的稀土产品范围包括：稀土矿山和冶炼分离企业生产、销售的稀土矿产品和冶炼分离产品，利用国外进口的稀土矿产品和从稀土废旧物品中提取生产的稀土产品。工业和信息化部根据国内外市场需求和本年度计划执行情况，与有关部门协商提出下一年度稀土开采、生产和进出口总量计划等，报国务院批准后纳入国家国民经济发展计划，并牵头做好指令性生产计划的组织实施工作。因此，稀土产品的指令性生产计划既包括稀土开采，也包括稀土销售、冶炼分离指标。

5.控制土地供应

除了以上开采、冶炼、分离、销售政策外，我国还通过土地、环保等政策措施调控稀土产业。《国土资源部、国家发展和改革委员会关于发布实施<限制用地项目目录（2012年本）>和<禁止用地项目目录（2012年本）>的通知》（国土资发[2012]98号）规定，凡列入《禁止目录》的建设项目或者采用所列工艺技术、装备、规模的建设项目，国土资源管理部门和投资管理部门不得办理相关手续；凡采用《产业结构调整指导目录（2011年本）》明令淘汰的落后工艺技术、装备或者生产明令淘汰产品的建设项目，国土资源管理部门和投资管理部门一律不得办理相关手续。

6.稀土产品对外贸易管理政策

（1）禁止加工贸易

商务部、海关总署于2005年4月29日公告《列入加工贸易禁止类的商品目录》（海关总署公告2005年第26号），规定自2005年4月29日起，仅将稀土金属原矿列入加工贸易禁止类商品目录。但是，到2007年，根据国家宏观调控的要求，商务部、海关总署和环保总局公告了《2009年加工贸易禁止类商品目录》（2009年第37号公告），决定自2009年6月3日起将稀土金属矿、稀土金属、合金、氧化物和盐类等商品列入加工贸易禁止类商品目录，这一规定涉及40余种稀土产品。

（2）出口配额管理

长期以来，我国对稀土产品实行出口配额和许可证管理。《2005年农产品、工业品和纺织品出口配额总量》（商务部公告2004年第68号）规定，2005年稀土出口配额总量为5万吨。《2006年重要工业品出口配额总量》（商务部公告2005年第113号）规定，2006年稀土一般贸易出口配额总量为4.5万吨。对于2007年配额的分配，由商务部公布符合条件的稀土出口企业名单，同时“根据稀土出口企业2004年-2006年出口实绩”，按照“向生产企业倾斜的原则”，安排企业稀土出口的配额量。在商务部2013年10月30日公布的《2014年农产品和工业品出口配额总量》中，钨及钨制品（金属量）出口配额总量为1.54万吨，钼（金属量）为2.5万吨，稀土则从表格中消失了。可见，我国稀土出口配额呈现减少的趋势。

（3）许可证管理

长期以来，稀土属于实行出口配额许可证管理的货物，实行出口许可证管理。根据商务部于2012年12月31日公布的《2013年出口许可证管理货物目录》，2013年实行出口许可证管理的48种货物，分别实行出口配额许可证、出口配额招标和出口许可证管理。其中，稀土、锑及锑制品、钨及钨制品、锡及锡制品、白银、铟及铟制品、钼、磷矿石属于实行许可证管理的范围。商务部于2013年12月31日公布的《2014年出口许可证管理货物目录》维持了这一政策格局。

（4）出口数量控制

《关于控制部分高耗能、高污染、资源性产品出口有关措施的通知》（发改经贸[2005]2595号）规定，控制高耗能、高污染、资源性产品出口，同时对于部分可用竭的资源性产品，从保护国内资源的角度，在控制国内生产和消费的同时，也要进一步控制出口数量；对稀土等产品出口数量要适当调减。但是，笔者认为，国家发改委的这一政策并不构成独立的政策措施，具体实施政策体现在其他相关职能部门的规定之中。

（5）技术出口管制

根据科技部、商务部《中国禁止出口限制出口技术目录（2008年修订）》，我国对部分稀土技术分别实行限制和禁止政策。比如，对离子吸附型稀土堆浸提取技术及配方、全萃取连续分离稀土元素及稀土萃取的“多出口”工艺及参数、萃取剂的合成工艺、提取单一稀土（纯度≥99％）的工艺技术、金属材料的稀土添加技术、稀土合金材料及其制品的生产技术、从离子型稀土矿中提取稀土元素的工艺和参数，实行禁止出口政策；对稀土、碳、氮共渗和稀土、碳共渗的配方及工艺等技术实行限制出口政策。

（6）取消出口退税、加征出口暂定税率

根据《财政部、国家税务总局关于调整部分产品出口退税率的通知》（财税[2005]75号）的规定，从2005年5月1日起，取消稀土金属矿、稀土氧化物、稀土盐类20种稀土商品的出口退税。《财政部、国家发展和改革委员会、商务部等关于调整部分商品出口退税率和增补加工贸易禁止类商品目录的通知》（财税[2006]139号）规定，从2005年9月15日起，将此前已取消出口退税的稀土金属、稀土氧化物、稀土盐类列入加工贸易禁止类目录，对列入加工贸易禁止类目录的商品进口一律征收进口关税和进口环节税。根据《海关总署关于对部分商品进出口暂定税率进行调整公告》（海关总署公告2007年第22号），2007年6月1日至2007年12月31日期间，对14种稀土金属、2种稀土氧化物（氧化镝、氧化铽）实施10%的出口暂定税率。到2012年，上述稀土产品的关税暂定税率提高到了15%~25%，钨和钼产品的暂定税率则在5%~20%之间。

7.其他措施

我国目前已经考虑或正在实施的其它措施还包括稀土收储政策及组建稀土企业集团等，由于这些措施实际上是通过具体操作的方式实施的，可能并不构成单一的稀土政策。但是，这些措施实际上也可能对稀土行业产生较大影响，需要对其合法和合规性进行研究。

我国稀土管理政策的完善

WTO专家组及上诉机构报告已经公布，裁决已经生效。我国应当按照DSU的规则，在规定的期限内“通知DSB其履行DSB建议或裁决的意愿和改正的具体措施及期限”。笔者认为，我们应认真研究WTO中国稀土案件专家组及上诉机构报告，总结经验，吸取教训，并以此为契机，规范和完善我国稀土及其他资源产业相关政策，使之更加符合WTO规则，同时也符合市场经济的规则和原则。

在进行有关讨论之前，让我们再次回顾专家组报告的相关内容。专家组在否认中国可以根据GATT 1994第ⅩⅩ条进行抗辩的同时，特别强调了两点内容：第一，专家组强调认定结论仅限于本案，对“《中国议定书》第11.3款规定的义务不适用GATT 1994第ⅩⅩ条例外条款”的认定不当然适用《中国加入议定书》其他条款、其他国家的加入议定书以及《多边贸易协议》的其他条款；第二，专家组的认定并不限制中国采取和维持保护环境及人类生命健康的措施，只是当寻求保护环境、保护生命和人类健康目标时，中国应该根据《中国加入议定书》第11.3款规定使用其他工具和手段，而不是出口关税。专家组的认定并不妨害中国实现上述目标的能力。

实际上，专家组报告对原告起诉的关税、配额及外贸权等3个问题给出了不同意见。对关税，是“绝对不可”；对配额，是中国“证据不足”；而对外贸权，则是明确中国“有权援引GATT 1994第ⅩⅩ条第(g)款”对稀土及钼企业外贸权进行限制。可见，专家组在否定我国的某些做法的同时，也给我国资源管理政策预留了一扇大门。

结合以上裁决，笔者认为，我国下一步的政策完善应当遵循下列目标：

1.关于关税。取消不符合规定的关税措施。对未列入《中国加入议定书》附件范围的产品不再征收关税。需要指出的是，虽然不能采取关税政策，但征收国内税等资源税则属于资源主权范畴。然而，这一政策虽可达到提高产品价格的目的，却不可能达到限制外国企业的目的。

2.关于配额。由于专家组认定我国实施的相关产品配额违反了GATT 1994及《中国工作组报告》的相关规定，且我国在诉讼中未能证明对相关产品实行的配额管理符合GATT 1994第ⅩⅩ条例外条款的规定，今后恐怕也很难证明其正当性，故也应该考虑取消相应的政策。实际上，近年来，我国已经在逐年减少稀土出口配额。而且，出口配额每年都有剩余，取消配额对稀土市场的震动应该不会太大。对配额的管理政策调整同样也适用配额许可证。

3.关于外贸权管理。专家组报告虽然认定中国的政策措施不符合《中国工作组报告》及《中国加入议定书》相关条款，但认为中国有权实施外贸限制管理措施，今后的重点应该是对相关政策进行完善，以使该政策及其实施符合WTO规则。

4.关于数量限制。如果稀土开采、冶炼、分离等指标政策指向不涉及配额等货物进出境限制措施，单纯的对国内外供应一视同仁的数量限制并不构成对WTO规则的违反。但是，由于我国仅对稀土上游行业实行禁止政策，本次争议涉及的产品以上游产业居多，少数为中游产业的产品，在分配相关生产指标过程中，应当遵循公平、透明和非歧视的原则。

5.关于矿业权。稀土案的裁决不涉及矿业权投放和管理。笔者认为，对矿业权的限制并不直接涉及贸易环节，且由于我国对稀土资源产业的外资实行前置审批原则，相关矛盾一般不会出现在矿政管理环节。

6.关于稀土收储。我国关于稀土收储政策讨论已有较长时间，目前部分地区有实施收储的行动，但这种做法存在一定的局限性，主要是经济利益驱动使然。如果稀土价格不支持，恐怕很难支撑这一做法。另外，如果政府参与收储，将会占用很大一部分财政资金，应有相应的立法保障。

7.关于组建稀土集团。我国政府部门对稀土行业管理的一个重要措施就是组建稀土产业集团。通过企业集团的组建，达到治理稀土开发的目的。但是，这一做法存在一定的障碍。第一，将稀土资源配置给企业，如何保证配置的公平是一个问题，即使是国有企业，主体也不统一，也存在利益差别问题。第二，我国实行市场经济制度，企业的发展与扩张应当遵循法律规则，如果是国家以稀土资产组建新公司则并不违反法律，但如果通过现有企业并购，则有可能违反《反垄断法》。□