“活字典”怎样真正活起来？

编者按：自2000年至今，我国地质公园的建设已走过十多年的时间。纵观其发展历程，联合国教科文组织倡导的世界地质公园计划，对我国地质公园的建设起到了巨大推动作用。云台山世界地质公园作为我国首批世界地质公园，在建设与管理中积累了许多成功的经验，但也存在着一些问题与不足。本文将以云台山世界地质公园为例，对我国地质公园的管理现状进行分析，探讨地质公园建设管理的发展方向及对策，具有一定的决策参考价值。

师生在云台山开世界地质公园展研学旅行活动

地质遗迹被称为地球演化的“活字典”，而地质公园则是加强地质遗迹保护、普及地球科学知识的有效载体、途径。

随着联合国教科文组织对世界地质公园管理的进一步规范化，同时随着我国地质公园以及世界地质公园的数量、规模不断扩大，如何有机地将地质公园的管理与我国自然风景名胜区的管理很好结合起来，是我们当前需要着重考虑的问题。

云台山世界地质公园管理现状

2001年12月10日，云台山被国土资源部命名为国家地质公园，2002年8月30日揭碑开园；2004年2月13日，云台山取得联合国教科文组织支持下的世界地质公园网络成员资格，2004年6月30日揭碑开园。目前已成为包括云台山、神农山、青龙峡、峰林峡和青天河五大园区在内的综合型地质公园。

云台山世界地质公园管理委员会是公园的管理机构，隶属焦作市人民政府，设主任1名，副主任2名，委员若干名。主任由主管副市长兼任，副主任由副秘书长、市国土资源局局长兼任，委员由市直有关局委负责人及县（市）人民政府主管领导担任。管委会下设办公室，办公室设在市国土资源局。2013年12月，经河南省机构编制委员会同意，市国土资源局同时挂牌云台山世界地质公园管理局。2015年6月，经市人民政府同意，设云台山世界地质公园管理局专职副局长1名，并于2016年9月由省国土资源厅任命到位。

目前，云台山世界地质公园日常管理工作，如开展科普活动、网站建设等主要具体业务主要由市国土资源局地质环境科办理。五大园区的旅游开发分别由当地的风景名胜区管理局进行管理，风景名胜区管理局则分别由当地县（市）政府管理，人、财、物均属于当地政府管辖，市地质公园管理委员会、市云台山世界地质公园管理局对各风景名胜区管理局为业务指导关系。

然而目前，由于国家没有地质公园管理的专项法律法规，国土资源部门和旅游部门也没有明确的地质公园管理职责，导致地质公园在实际的管理工作中遇到一些困难和问题：

（一）公园管理缺乏协调

1.管理机制不协调。公园分为五大园区，五大园区由五个风景名胜区管理局管理，分别位于3个县（市），由3个县（市）政府管辖。焦作市政府虽然成立有云台山世界地质公园管理委员会，但管委会人员分别由市政府副市长、秘书长以及相关县（市）政府的主管副县（市）长兼任，涉及公园管理的许多事项仍由国土资源部门兼管，缺乏规范协调；2.管理权限上不协调。地质公园的实际管理权在各风景管理局，国土资源部门的管理权限边缘化，导致地质公园的地质遗迹保护、科研活动、科普教育等项职能未得到有效发挥；3.区域划定与管理要求上不协调。公园与景区的边界不一致、建设要求不一致，虽然大部分重叠，但各有各的界线，各有各的界桩点、各有各的标徽标牌等，存在较严重的重复建设；4.五大园区宣传不协调。云台山景区宣传力度大，青天河、神农山、青龙峡等景区宣传力度小，因此五大园区在旅游发展上也存在较大差距，发展极不平衡。

（二）公园管理缺乏专业技术人员。涉及地质遗迹保护的许多科研科普工作，需要依赖技术服务单位实施，如编制科普宣传稿件、年度中英文工作总结、地质资料汇集、英文翻译、地质科学研究、标识牌建设、网站管理，等等。

（三）公园管理缺乏专业机构。目前虽然国土资源局挂牌云台山世界地质公园管理局，但仅设有一个专职副局长，具体工作仍参照国土资源部和省国土资源厅模式，由局地质环境科兼管，科室的业务工作与公园管理的业务工作交叉重叠、兼顾不暇，许多工作流于形式，疲于应付，不够到位。

（四）公园管理缺乏专项经费。公园开展科研科普活动、建设公园地质博物馆、印制宣传材料、迎接中评估考核、进行网站管理、友好公园交流考察等，都需要大量的费用，但公园管理经费主要从市国土资源局经费预算中挤，或者临时向市政府申请，往往造成工作脱节。

我国尚无明确的制度规范

地质公园管理与景区管理有所不同，重点在于有效保护地质遗迹、开发地质旅游，寓教于乐普及地球科学知识，带动经济发展。在经费来源上，地质公园管理的资金来源主要是财政资金，景区管理的资金来源是门票收入。

国内对地质公园的定义为：地质公园是以具有特殊地质科学意义、稀有的自然属性、较高的美学观赏价值，具有一定规模和分布范围的地质遗迹景观为主体，并融合其他自然景观和人文景观而构成的一种独特的自然区域。联合国教科文组织对世界地质公园定位为：“教科文组织世界地质公园是国际地球科学和地质公园计划的一部分，是一项国际合作机制，凭借该机制，拥有具有国际价值的地质遗产的地区，可采取自下而上的办法保护该遗产，并相互支持，促使地方社区参与，提高对这些遗产的认识，并通过可持续的办法发展该地区。”

笔者通过梳理云台山世界地质公园以及国内其他地质公园管理工作发现，总的来说，无法可依、无职可履、无责可尽，是造成目前我国地质公园管理不到位的主要原因。

（一）地质公园管理缺乏明确的法律依据。

截至目前，涉及地质公园管理方面，国家出台有《地质遗迹保护管理规定》（地质矿产部1995年5月）、《古生物化石保护条例》（2010年9月国务院令），河南省政府出台有《河南省地质环境保护条例》包含“地质遗迹保护”章节。而涉及景区旅游管理方面，国家出台有《中华人民共和国旅游法》（2013年4月主席令）、《风景名胜区管理条例》（2006年9月），河南省政府出台有《河南省云台山景区保护条例》（2013年9月），对景区管理及旅游规划建设进行了明确规定。

（二）地质公园管理尚无明确的职责界定。

部、省、市、县，各级国土资源部门的职责和各级旅游部门的职责，均没有开展“地质公园”管理的职责。在国土资源部门的“三定”方案中，明确的相关职责是：“承担地质环境保护的责任”、“监督管理古生物化石、地质遗迹、矿业遗迹等重要保护区、保护地”。在旅游部门的“三定”方案中，明确的相关职责是：“组织旅游资源的普查、规划、开发和相关保护工作”、“指导重点旅游区域、旅游目的地和旅游线路的规划开发”。在云台山风景名胜区管理局的“三定”方案中，明确的相关职责是：“负责科技、教育、文化、卫生、体育、民政、宗教、文物管理、计划生育、安全生产监督和其他社会公益事业管理工作”。

（三）地质公园管理没有明确的职能定位。

目前，国土资源部门承担了地质公园日常管理的职能，但在实际运作中，主要开展的工作仍然是组织申请省级、国家级、世界级地质公园，申请成功后，每四年组织迎接进展评估考核。至于地质遗迹保护和监测、地质科研科普、博物馆建设等工作，如果上级给予专项补助资金，则组织开展，如果没有，那么就基本不会实施。

国土资源部虽然出台有《国家地质公园建设标准》、《国家地质公园规划编制技术要求》，提出了地质公园的功能区划分、地质遗迹名录、解说与标识系统建设等验收标准，但这目前仍然是部门内部的技术要求。我国尚无法律法规对地质公园管理部门的职能范围做出界定，如地质公园管理的主要职能是保护地质遗迹，还是开展科研科普、还是进行旅游开发？人、财、物如何管理及单位性质，均无界定。

地质公园发展任重道远

针对地质公园管理中存在的问题，笔者认为地质公园今后的发展要着力于五个方面：

（一）着力于解决各类保护地管理交叉重叠的问题

2015年9月21日，中共中央、国务院印发了《生态文明体制改革总体方案》（以下简称《方案》），其中第22条明确要求对自然保护区、风景名胜区、文化自然遗产、地质公园、森林公园等的体制进行改革，提出建立国家公园体制。国家公园体制，其理念就是有效保护和合理开发利用，国家公园体制能够进一步完善目前各类保护地管理体制较为不顺畅的现状。在今年的全国两会上，两会代表也提出要加快国家公园建设的建议。

地质公园的发展必须贯彻《方案》中提出的“山水林田湖是一个生命共同体”的理念，主动融入国家公园体制改革，以“试点先行、重点突破、带动全局”的思路，协同各部门处理好系统整合的各方面关系，建设国家公园，以根除“九龙治水”的顽疾，修正“碎片化”管理的体制弊端，突破利益固化的藩篱，切实以国家名义护好一方水土。

（二）着力于解决地质公园管理职能充分发挥的问题

建议在未来国家公园的管理体制中设置地质公园专业管理机构（部门），负责地质公园日常管理工作，依托现有的地质公园建设成果，从加强地质公园队伍建设着手，培养管理和技术人员队伍，发挥好地质公园管理的职能。2017年初，焦作市国土资源局以云台山世界地质公园管理委员会名义向相关县（市）人民政府、国土资源局、各园区下发了《关于云台山世界地质公园2017年管理工作指导意见》，从加强地质公园管理队伍着手，明确要求各相关县（市）国土资源局、各园区成立相应的地质公园工作机构，明确了分工，安排了人员力量，建立了沟通机制。这样在地质公园具体管理中，国土资源局和园区建立了各有分工、各有侧重，又相互配合、密切协作的工作机制，能够充分发挥各自的管理职能。

（三）着力于解决地质公园建设与管理经费的问题

建议对重要地质遗迹的保护由各级财政明确专项管理经费，对典型地质地貌的旅游开发可以引进社会资金实施。除此之外，地质公园的建设与管理步入正轨后，不能单纯依靠政府财政，应主动开发地质公园自主产品，从而解决经费问题。目前，地质公园产品存在着单一化问题，产品缺乏创新、缺乏内涵，游客购买的意愿不强。因此，地质公园的产品开发要融入地学知识和地方文化，以地学知识告诉购买者“为什么这个产品只有我这里有、只有我这里好”，既是对地质知识的科普，又突出了产品的唯一性；以地方文化告诉购买者“这个产品的历史传承、独特的文化内涵”，既是对地方文化的推广，又增加了产品的文化价值。

（四）着力于结合旅游开发解决地质科学普及方式的问题

目前，国内各景区旅游开发大多是普通的休闲观光式旅游，需要结合地质科学知识，大力发展地学旅游，让游客在领略公园独特风光的同时，进一步了解大自然鬼斧神工的秘密，读懂地球的故事。一是要将地质科学知识充分地融入到景区导游词中，大幅减少导游词中涉及封建迷信等不科学的内容；二是要在重要的地质遗迹点设立醒目的标识牌，内容要通俗易懂；三是要开发科普式旅游，尤其是面向中小学生的研学式旅游，使中小学生深入的了解地学知识，培养大众科学素养。2017年年初，国家旅游局下发了《研学旅行服务规范》，并于5月1日正式实施。这对地质公园转变旅游方式、普及科学知识是一个良好的契机。

（五）着力于解决地质遗迹调查、登记、保护不够的问题

各地质公园应分门别类、登记建档，建立完善的地质遗迹数据库。对重要地质遗迹加强监测，落实严格的保护措施。今年，河南省国土资源厅下发了《河南省地质公园建设指南》和《河南省地质公园评估办法》，对全省地质公园地质遗迹保护工作提出了明确和具体的要求。

地质公园管理，首要任务就是保护好我们有限的、唯一的地质遗迹资源，做好普查、登记、科研、科普，保护和开发好我国宝贵的地质遗产，让世人永远共享地球演化的历史，见证沧海桑田的变迁。□

俯瞰神农山园区

相关链接：

国内外地质公园的起源与发展

1.国内地质公园的发起

我国早在1987年地质矿产部《关于建立地质自然保护区规定（规定）的通知》和1995年《地质遗迹保护管理规定》就提出了建立地质遗迹保护区或地质公园的概念，作为自然保护区的一种类型对待。1999年，国土资源部通过了《全国地质遗迹保护规划（2001~2010）》，在保护目标中，明确提出地质公园的建议。2000年，国土资源部正式发出《关于申报地质公园的通知》，各地共18处拥有地质遗迹景观景区的地市国土资源部门向国土资源部提出建立国家地质公园的申请，经国土资源部组织评委会评审，于2001年3月16日正式公布了首批12家国家地质公园名单，省级、国家级地质公园的申报进入正常轨道。2004年，经国土资源部推荐，我国8个国家地质公园经审核，被联合国教科文组织纳入首批世界地质公园网络。截至目前，我国已有33个国家地质公园纳入联合国教科文组织世界地质公园网络。

2.国外地质公园的发起

从1996年8月在北京召开的“第30届国际地质大会地质遗迹保护研讨会”上地质学家们的讨论和一致认同，到2000年6月在希腊的莱斯沃斯岛4个合作地质公园签订的协议，都验证了人们希望“保护欧洲地质遗产、提高欧洲地质遗产价值和通过科研、科普教育和地质旅游促进地方可持续发展”的愿望能在欧洲地质公园网络的范围内得到实现。欧洲贯穿着一个地质公园建设的宗旨与目标，即：在欧洲地域之间开展合作，以保护和保育地质遗产，实现地质遗产持续用于科研、科普教育和旅游活动，并从中得到价值的体现。

3.联合国教科文组织世界地质公园的发起

2004年2月，联合国教科文组织在巴黎召开的会议上首次将25个成员纳入世界地质公园网络，其中8个来自中国，17个来自欧洲。标志着全球性的“联合国教科文组织世界地质公园网络”正式建立。2015年11月17日，联合国教科文组织召开的第38届大会，正式批准了“国际地球科学与地质公园计划（IGGP）”，自此，教科文组织对世界地质公园网络的发展从“支持”变为“领导”，并将全球现有的120个“世界地质公园”统一更名为“联合国教科文组织世界地质公园”，IGGP计划的批准，意味着世界地质公园网络将进入进一步提升和规范的崭新阶段。

（标题为编辑所拟。作者单位：焦作市国土资源局）