信赖保护条款必不可少

《优化营商环境条例》日前予以公布，已自今年1月1日起施行。该行政法规第三十一条规定：“地方各级人民政府及其有关部门应当履行向市场主体依法作出的政策承诺以及依法订立的各类合同，不得以行政区划调整、政府换届、机构或者职能调整以及相关责任人更替等为由违约毁约。因国家利益、社会公共利益需要改变政策承诺、合同约定的，应当依照法定权限和程序进行，并依法对市场主体因此受到的损失予以补偿。”笔者将该条归结为信赖保护条款，现结合有关政策及实践进行如下解读。

经过检索，该条规定源于《国务院关于加强政务诚信建设的指导意见》（国发〔2016〕76号）“完善招商引资地方性法规规章等，严格依法依规出台优惠政策，避免恶性竞争。规范地方人民政府招商引资行为，认真履行依法作出的政策承诺和签订的各类合同、协议，不得以政府换届、相关责任人更替等理由毁约。因国家利益、公共利益或其他法定事由需要改变政府承诺和合同约定的，要严格依照法定权限和程序进行，并对相关企业和投资人的财产损失依法予以补补偿”之规定。

而《国务院关于加强政务诚信建设的指导意见》（国发〔2016〕76号）之规定又源于2016年11月4日发布实施的《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》。《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》指出，“大力推进法治政府和政务诚信建设，地方各级政府及有关部门要严格兑现向社会及行政相对人依法作出的政策承诺，认真履行在招商引资、政府与社会资本合作等活动中与投资主体依法签订的各类合同，不得以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约，因违约毁约侵犯合法权益的，要承担法律和经济责任。因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要改变政府承诺和合同约定的，要严格依照法定权限和程序进行，并对企业和投资人因此而受到的财产损失依法予以补偿。”

根据上述历史渊源，笔者认为，地方各级人民政府及其有关部门应当履行向市场主体依法作出的政策承诺，主要包括特定时期政府及有关部门做出的招商引资、政府与社会资本合作、行政管理、重大活动等事项中所做的优惠政策之承诺，这些优惠政策之承诺可能表现为税收减免、行政奖励、贴息补助、荣誉获取、优先获取土地使用权要素等。

地方各级人民政府及其有关部门应当履行向市场主体依法订立的各类合同，主要包括政府及有关部门以民事主体身份与市场主体签订的民事合同，也包括政府及有关部门以行政管理主体身份与市场主体签订的行政合同。但有时，政府及有关部门签订合同的性质很难区分究竟是民事合同，还是行政合同，但不管性质如何，只要该合同依法签订，不存在无效情形，就应该依法履行。

加强政务诚信建设，让各级政府及组成部门成为诚信的表率，是加快转变政府职能、提高政府效能的必然要求，是全社会信用体系建设的重要组成部分，对于进一步提升政府公信力、培育诚信社会具有重大意义。

根据该条规定，矿产资源勘查开采行业中依法签订探矿权出让合同、采矿权出让合同、土地使用权出让合同、土地复垦监管协议、地质环境恢复治理协议等，政府及有关部门和市场主体都应该依法遵守。由于国家利益、社会公共利益需要改变合同约定的，应当依照法定权限和程序进行，并依法对市场主体因此受到的损失予以补偿。

从对行政许可的信赖保护扩展到对政策承诺及合同约定的信赖保护，这是法治理念的进步。《行政许可法》第八条规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”该条规定就是有名的信赖利益保护原则。

行政相对人基于对政府及有关部门行政行为公信力的信任，而不断推进项目投资等活动的实施，投入了极大的物力、人力和财力，并抱有极大的预期期待利益。因此，政府及有关部门应稳定政策预期，非因国家利益、社会公共利益需要而不得改变政策承诺或合同约定，如果必须改变政策承诺或合同约定的，必须同时履行两项义务：一是应当依照法定权限和程序改变原政策和合同；二是依法对市场主体由于政府方改变政策或合同约定而受到的损失予以补偿。但是，该补偿是否包括预期利益，《条例》并没有明确。笔者认为，需要区分具体情况予以处理。对于改变合同，可以依据《合同法》第一百一十三条“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定，给对方造成损失的，损失赔偿额应当相当于因违约所造成的损失，包括合同履行后可以获得的利益，但不得超过违反合同一方订立合同时预见到或者应当预见到的因违反合同可能造成的损失”之规定进行处理。

总之，笔者认为，从对行政许可的信赖保护扩展到对政策承诺及合同约定的信赖保护，这是法治理念的进步。同时，这也对政府及有关部门的依法行政能力提出了更高要求，否则政府及有关部门将可能面临大量的诉讼或行政复议纠纷。□