并非没有开发与保护兼顾的成功案例

“建议以内蒙古大兴安岭林管局为依托，将大兴安岭林区列入国家公园试点，由中央政府直接投入进行保护、建设、管理和服务，从根本上解决区域内各类保护地交叉重叠、多头管理的政策碎片化问题，切实提升区域环境保护、生态监管能力。借助国家公园试点，开展特许经营，促进地区经济转型，实现生产、生活、生态和谐发展，确保边疆民族地区繁荣稳定。”今年的全国两会上，全国政协委员、民革内蒙古自治区主委刘斌的提案是关于建立大兴安岭国家公园的内容。

国家公园的缘起

刘斌委员的提案有据可循。

而国家公园源于被世人熟知的美国黄石国家公园，该公园由于较好地处理了自然生态保护与资源持续利用之间的关系，而被看作是现代文明的“标本”。

在我国，近些年，党中央、国务院高度重视国家公园体制改革工作。2013年11月，党的十八届三中全会正式提出建立国家公园体制，将其作为生态文明制度建设的重要内容。此后，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》并指出，加强对国家公园试点的指导，在试点基础上研究制订建立国家公园体制总体方案，构建保护珍稀野生动植物的长效机制。这些顶层设计使国家公园在我国成为各地落实生态文明建设的重要抓手。

2014年以来，有关部门有力有序有效推进试点各项工作，也取得了阶段性成效，国家公园体制试点已成为生态文明体制改革的排头兵和闪亮名片。

2015年，国家发改委、国土资源部等13个部委联合出台《建立国家公园体制试点方案》，将北京、黑龙江、吉林、浙江、福建、湖北、湖南、青海等作为国家公园体制建设试点，每个省市选取一个区域开展工作——这是中央提出建立国家公园体制后的重要一步。

2015年12月9日，中央全面深化改革领导小组第十九次会议审议通过了《中国三江源国家公园体制试点方案》。2016年3月5日，中办国办正式印发《三江源国家公园体制试点方案》，我国首个国家公园体制试点全面展开。2016年5月14日，随着国家发展改革委批复《神农架国家公园体制试点区试点实施方案》，神农架林区正式启动国家公园体制试点。2016年9月26日，中央编办正式批复成立三江源国家公园管理局，统一行使自然资源资产所有权。青海对国家公园范围内的生态保护体制机制以及资源可持续利用进行了大胆探索和创新。

目前，除了青海三江源、湖北神农架外，福建武夷山、浙江钱江源等试点区的实施方案也获批复。但大兴安岭由于其特殊区域位置及行政管理方式，可能无法按照以省（区、市）为单位的划分模式被纳入试点范围内。

大兴安岭的等待

绵延30余万平方千米的巍巍大兴安岭，孕育了松花江、嫩江等面积1000平方千米以上河流达28条，维系着松嫩平原、松辽平原等“东北粮仓”及呼伦贝尔、科尔沁、锡林郭勒三大畜牧业基地的生态安全，关系到东北、华北地区两亿多人口的生存发展，是我国北方重要的生态安全屏障。

“然而，近些年受资源过度开发、经济社会发展滞后及气候变化等诸多因素影响，大兴安岭区域生态环境保护和经济社会发展面临重重困难。”刘斌委员表示。据他介绍，目前大兴安岭局部生态环境趋于恶化，林区边缘较开发初期向北退缩了100多千米，局部地区土壤侵蚀和沙化加剧，森林草原交错地带生态环境更趋脆弱。呼伦贝尔草原斑块总数较上世纪90年代增加了1.5倍，退（沙）化面积占可利用草原面积60%，区域水源涵养能力下降了40%，物种数量减少了15%至25%，区域整体景观趋于破碎化、复杂化。

生态环境与管理政策的诸多变化也带来相关的社会问题。刘斌表示，伴随“天保”工程实施和全面停止天然林商业性采伐，林区长期积累的诸多矛盾日趋凸显，产业结构转型和民生改善任务更加艰巨。

“将大兴安岭地区纳入国家公园体制试点范围，不仅是其独特生态功能定位和系统综合治理的要求，也是构建祖国北疆生态安全屏障的必然选择，更是巩固‘东北水塔’涵养功能及确保中国粮食安全的重要战略举措。”刘斌委员表示。

生态与资源如何兼顾

在国家环境保护部举行的2月份的例行新闻发布会上，环境保护部自然生态保护司司长程立峰表示，“十三五”期间，将深入推进自然生态保护工作，以改善环境质量为核心，以保障和维护生态功能为主线，划定生态保护红线并建立严格管控制度。

据了解，目前国内关于国家公园的定位主要有三种意见：一是对现行各类自然保护地进行系统整合，制定新的分类标准，重建自然保护地体系，统称为国家公园体系；二是国家公园作为自然保护地体系中的一类，其他保护地仍保留原有分类；三是将现行自然保护地统称为国家公园。

鉴于国家公园的定位还存在争议，调研组建议抓紧研究，尽快制定规范，达成共识。目前，我国现有自然保护区域约有12种类型，其中自然保护区的主管部门最多。

而生态保护与资源利用如何兼顾，恐怕是目前涉矿行业与环保部门共同关注并全力推进的一件事。美国黄石国家公园成立仅仅2个月后，美国国会还通过了另一部法律——《普通矿业法》。虽然公园设立后，法律就禁止了一切矿业活动，但也依然免不了受到资源开发的困扰。

“开发和保护就像一个硬币的两面，如影随形。”国土资源部地勘司原司长、中国地质调查局副局长王昆曾在一篇文章中如此表述两者的关系。

就此，全国政协常委印红认为，对一些地方政府来说，国家公园建设到底是增强生态建设、拉动地方经济发展的“新动能”，还是制约地方经济的“紧箍咒”还没有清晰的认识。

也有观点认为，资源开发和环境保护是一场博弈，本质上是一种价值平衡的过程。

事实上，不仅仅是如何处理保护与开发的关系。国家公园作为一项新生事物，缺乏成熟可参照的范例。国家公园在国家层面尚未建立标准体系，缺乏精确目标和框架的规范与指引。国家公园管理机构与地方政府间的事权划分尚有不清晰的地方，特别是与规划、保护相关的事务还有待厘清。许多深层次的矛盾尚待解决。

国家林业局昆明勘察设计院院长唐芳林表示，目前我国国家公园体制目前已进入试点改革的攻坚阶段，应妥善处理好立法与现行法律、严格保护与公益性发挥等关系，才能行稳致远，促进具有中国特色国家公园体制建设的健康发展。□