以退为进：稀土保卫战的绝地反击

2014年的最后一天，商务部发布了《2015年出口许可证管理货物目录》，明确稀土出口执行出口许可证管理，仅需企业拿出口合同申领出口许可证，无需提供批文。此举意味着执行了16年的稀土配额正式取消。

这一变化的最直接原因，源于中国在世贸组织（WTO）官司中的败诉。

中国是稀土第一生产大国，占到全球供应的90%以上。尽管稀土是国防工业和现代科技的重要组成部门，为军工、电脑、手机、风力发电装置、电池等技术产品所必需，尽管中国具有天然的“垄断”优势，但很可惜的是，优势产品卖成了白菜价，而且无序开采严重破坏了环境。

为减少资源枯竭，我国自1998年开始实施稀土产品出口配额许可证制度，把稀土原料列入加工贸易禁止类商品目录，并于2010年大规模减少稀土出口。国际稀土价格随之飙升。此举掀起国际轩然大波。美国、欧洲、日本等对此表达强烈不满，联合向WTO起诉中国稀土、钨、钼相关产品出口管理措施违反WTO规定。

经过几轮斗争，2014年8月，WTO最终裁定，中国实行的稀土出口管理措施不符合相关世贸规则和中国加入WTO时承诺，驳回中国上诉。

由此，中国必须更改相关的稀土出口管理模式。商务部当时在一份声明中说：“中方将认真评估WTO的裁决，以符合WTO规则的方式，加强对资源类产品的管理，促进资源保护，维护公平竞争，实现可持续发展。”

取消从1998年开始实施的稀土出口配额制，也在市场意料之中。1月21日，在商务部的2015年第一次例行发布会上，商务部新闻发言人沈丹阳表示，根据国内外市场发展情况的变化，经过国务院批准，商务部决定从2015年1月1日开始取消稀土出口配额管理，并保留出口关税，直到2015年5月2日。

业内人士揣测，沈丹阳的这个表态，意味着下一步中国还将取消25%~30%的出口关税，这项改变将在过了5月2日后落实。

从这个案例亦可看出，尽管中国自认为配额和限售制度意在保护环境，但实则这种粗糙管理方式，违反了世贸规则，因此在国际诉讼上很难占据上风。这也是西方国家多次针对中国贸易规则发起诉讼并且获胜的主要原因。

当然，“稀土战”并没有完全结束，中国此举也有以退为进的意图。□

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保卫稀土，中国或图以退为进

实施了16年的中国稀土出口配额制度在2015年1月1日正式终结。有业内人士担忧，中国稀土资源将成为全球市场真正的“自由猎物”。

此前，有西方媒体称，中国的这一调整是迫于西方的压力。对此，商务部新闻发言人沈丹阳在该部1月21日举行的2015年第一次例行发布会上，并未做出正面回应。

但沈丹阳表示，近年来，为了有效保护和合理利用稀土等相关资源，规范行业市场秩序，转变发展方式，实现资源类产业转型升级，中国政府充分利用经济和市场手段，采取一系列举措，加强和改善稀土等产品的出口管理，促进稀土行业持续健康发展。

“根据国内外市场发展情况的变化，经过国务院批准，商务部决定从2015年1月1日开始取消稀土出口配额管理，并保留出口关税，直到2015年5月2日。”沈丹阳说。

消息即出，立刻引起市场人士一片惊讶。业内人士据此推测，5月2日后，推行了多年的稀土出口关税将被取消。在这样的情势下，有海外需求商对稀土市场未来可能出现更低的价格产生了预期。

不过，这样的预期在国内贸易商看来“有些一厢情愿”，因为到目前为止，商务部并没有公布以何种方式取代关税。

“这是我们统筹国内国外两个市场、两种资源的一项具体贸易政策选择，是配合国内稀土等资源类产品管理制度改革的一项措施，同时也是综合考虑世贸组织相关裁决执行所进行的一项政策调整。”沈丹阳表示。

中方将继续以符合世贸组织规则的方式来加强对资源类产品的保护，促进资源和环境保护，维护公平竞争，实现可持续发展。

上述消息对我国的稀土行业的出口是福是祸，让很多人难以琢磨。有迹象显示，尽管取消了配额，但我国对稀土行业的管理或将采取更加务实的策略。

收紧稀土出口的起因

众所周知，稀土开采破坏环境严重，代价很大。

为减少资源枯竭，我国自1998年开始就实施了稀土产品出口配额许可证制度，把稀土原料列入了加工贸易禁止类商品目录。

但是，在过去很多年当中，这个16年前就制定的出口配额许可制度并未得到严格执行。由于我国稀土滥开滥采，出口管理不严，更没有集中的市场交易，稀土走私泛滥，结果我国稀土出口的价格很低，被戏称为卖“白菜价”。

邓小平在南巡时说：“中东有石油，中国有稀土”。意思就是说中国稀土是中国可以凭借的战略资源，也可以由此提升中国的战略地位。

但遗憾的是，中东石油的产量及价格全由以沙特为首的石油输出国（欧佩克）控制，说涨价就涨价，说降价就降价，石油价格从去年下半年的100多美元降低到2015年初的不到50美元就是明证。

而我国的稀土呢？与石油一样同为国家的重要战略资源，但我国竟对自己的优势资源没有话语权，价格的控制权却反而旁落到日美等国家手中。

早在2001年的入世谈判中，为加入WTO，我国按照承诺，在规定期限内取消了绝大部分产品的出(进)口配额限制。

商务部公开数据显示，2001年～2009年之间，我国稀土产品的出口量维持在4万～8万吨之间。为了进一步规范稀土行业的发展，2009年，国家工信部制定《稀土工业发展的专项规划(2009—2015年)》，明确提出2009—2015年每年出口稀土不超过3.5万吨。

2010年，出口配额始降至3.0258万吨，并在不断下降，到2013年出口配额降低到了2.4万吨。与此同时，我国从2010年还大幅提高了出口关税。在多种手段的综合作用下，稀土的价格也开始大幅走高。

应该说，我国已经基本控制了国际市场的稀土供给，但就在国内稀土行业走上健康良性发展的背景下，却被美国、欧盟、日本告到了世界贸易组织。

2014年3月26日，世界贸易组织(WTO)公布了美国、欧盟、日本诉中国稀土、钨、钼相关产品出口管理措施案专家组报告，裁定中方涉案产品的出口管理措施违规。按照WTO规则，中方还有60天的时间申诉，如果最终难以改变结果，针对稀土、钨、钼三种原材料的出口配额管理制度就得取消。

中方最终申诉后没有改变结果，2014年8月WTO裁定中国败诉。中国作为世界第一大贸易国，必须尊重WTO，否则以后国际贸易就没法做了，还很可能受到西方国家在各方面的贸易制裁。因此，商务部宣布取消配额实出无奈。

如今，不管是因为WTO败诉，或者说近期稀土销售低迷，中国自觉放开市场，不论哪种原因，但结果都是放开。可是放开供应后，我国稀土出口是暴涨或反应平淡，价格是提升或者还是低迷，确实值得商榷。

过去因为无知与私利，我国有些企业和个人对这些珍贵的稀土资源进行破坏性开采，我国出口了高质量低端的稀土产品，可留下的是贻害子孙的破坏了的环境。

在稀土矿区，很多破坏的山体面目全非，几无恢复的可能，成为地球一个撕裂的伤疤。有人也算过一笔账，很多地方的环境如果想恢复到开采稀土前的环境水平，把这些年卖稀土的钱都花进去，也根本不够用。

据资料显示，每分离1吨南方离子吸附型稀土矿,需要消耗8吨~10吨盐酸,6吨~8吨液碱或1吨~1.2吨液氨等。不仅离子吸附型稀土矿,提炼分离氟碳铈矿等，也要使用大量硫酸或液碱。提炼稀土后产生的大量含强酸强碱、含氟氨氮的废渣、废气或废水，大多不会进行有效回收利用，大量流入自然环境。

从某种意义上讲，稀土生产造成的污染，毒害性仅次于核泄漏。这不是危言耸听，是真实存在我们周围的事实。这正是国家收紧稀土出口的主因。

配额制度已无关紧要

稀土是战略资源，各种高端装备、武器，高端科技产品，高端材料都离不开稀土。譬如，我们所用的电子产品的各种芯片、显示屏等都添加了稀土这一必备材料。

世界上有17种被定义为稀土的矿物，我国拥有其全球储量的大部分和几乎全部加工产能。2012年，国务院新闻办公室发布的《中国的稀土状况与政策》白皮书显示，我国的稀土储量约占世界总储量的23%。然而，我国却承担了世界市场上超过90%的稀土供应，甚至一度超过97%。

既然我国拥有大部分稀土储量，又拥有绝大部分产能，我国应该拥有对稀土的定价权才对啊，为何过去长时间都卖了白菜价呢？

有分析认为，造成我国稀土过去一直以超低价格卖出的有以下四大根本原因：

一是管理不善、滥采滥伐。过去很多年，我国对稀土开采的管理都不到位，大量私营小企业可以通过关系对稀土进行滥采滥伐，甚至还会出现偷采盗采的情况。由于稀土开采利润很大，所以稀土的走私情况也非常严重。如此一来，导致整个稀土市场非常混乱，价格自然也就卖不上去。

二是无序竞争。国内稀土小企业滥采滥伐，大企业也不客气。由于我国稀土产业过去集中度不高，各个企业无限制大规模的开采，不但造成了生态环境的严重破坏，也使得稀土价格越来越低。这种多头、无序自我竞争内耗，使得本来该价格昂贵的“工业黄金”被卖成了白菜价。

三是开采成本低。过去，由于我国环境保护不到位，对企业开采的环境要求也低，这使得我国稀土的开采成本非常低。对很多中国企业来说，能出口创造利润就行，根本不考虑环境等情况。如此再加上多头无序的内耗式竞争，使得稀土卖了白菜价。

四是稀土提取技术落后。我国稀土价格低还有一个重要原因，就是过去我国稀土提炼的技术较为落后。过去我国稀土行业都是卖原材料，不注重后端应用。1元钱的稀土原料，我们粗加工最多卖10元、20元，到欧美做成产品后，我们就要花1000元才能买回来。发达国家则通过再提炼后再高价卖给中国，这一方面是我国技术条件落后，过去对高端稀土产品不够重视；另一方面是我们在稀土材料应用方面受制于发达国家。

对于商务部取消稀土出口配额的这一变化，网上非议颇多。有些人认为，美国等西方发达国家都是“只探不采”和不断加大储备量，中国却大量出口；更有极端的人甚至认为，这是一种卖国行为。

上述叫骂声在一些业内人士看来，是一种很正常的情绪反应。但是，如果深入了解一下目前国内稀土行业的现状，这样的情绪反应或许会变得理性一些。

实际上，自从加入世贸组织后，中国政府对进出口贸易可能产生的争议早有预判。对于此次世贸组织对我国稀土出口配额的冲裁结果，中国早有应对的准备。

近几年，我国在不断降低出口配额的情况下，开始对国内的稀土行业进行全方位整合。一方面大面积关停小矿、私矿，另一方面又对整个行业进行了重组。经过数年的努力，我国现在稀土行业整合基本进入尾声。

据悉，就在WTO诉讼期间，中国政府也没有闲着，快刀斩乱麻，从行业的长远发展考虑，工信部在去年底完成了国家六大稀土集团组建，并持续推进行业整合，组成强势的对外拳头。未来，我国稀土开采、开发将会集中在几个集团名下。

在这种情况下，我国稀土的产能这几年实际上是大幅下降了，如今对配额并没那么大的需求了。

此外，在我国进行了为期数年的稀土整顿、稀土配额不断下降后，稀土配额制度到2013年实际上已是名存实亡。相关数据显示，2013年我国稀土出口配额总量为2.4万吨，全年实际出口稀土配额产品实物量为2.29万吨，出口量已经低于配额量。2014年前11个月，我国稀土出口量仅为2.48万吨，低于当年配额规定的3.06吨。

由此可见，“买方需求疲软已成为不争的事实。”业内人士称，此时的稀土配额制度已形同鸡肋，发挥不了太大作用，在外需疲软的大背景下，买家由于出口配额取消而大量购进稀土的可能性不大。

另一方面，目前中国已不是唯一的稀土输出国，美国、澳大利亚、加拿大等国也在积极开发稀土矿产。国外买家已意识到“一篮子”卖家的局限性，开始通过替代技术开发等手段获取新的稀土来源渠道，降低对中国的依赖。

基于上述原因，商务部最终取消了出口配额。事实上，相比过去我国每年出口4万吨到8万吨稀土，我国现在已经将稀土出口量降到了过去的1/2到1/3，稀土价格也有较大提升。如今，我国在稀土管理上有了较大程度提高，也已经有了一定的定价权。

事实上，美国政府对稀土“只探不采”并封矿是一种误解，美国政府从未限制稀土开采，美国也有企业一直在试图重启稀土开采。那么，为何美国稀土开采停止了呢？有人说是因为中国出口大量低价稀土，把原来美国的相关稀土开采产业给挤死了，此话偏颇，但也并非毫无道理。

取消配额利于遏制走私

稀土是战略资源，加强管理、保卫稀土是必要的，但并非因此不开采或不用。加强管理，保卫稀土，实际上是为了更好地利用，有序开采，减少对环境的破坏，以保持经济的可持续发展和稀土的可持续开采。

海关总署不久前召集13家拥有稀土出口配额的企业负责人围绕“稀土出口管理”进行座谈，海关总署相关人士表示，海关将继续保持打击走私高压态势。与会企业除了对各自通关遇到的重点问题提出相关建议外，还向海关反映了通过国外客户了解到的部分稀土出口走私可能存在的方式和渠道。

一位企业负责人称，2014年，他曾带队去美国、日本等地进行考察，惊讶地发现国外的稀土进口数据高于我国的出口数据，且差距惊人。据海关统计，我国每年走私稀土量至少2万吨，约占实际出口量的1/3。

一直以来，猖獗的稀土走私导致稀土出口配额形同虚设，但这并不让人感觉意外，因为走私问题一直是困扰稀土保卫战的头等难题，这个难题随着稀土价格前些年的持续飙升愈加显现，暴利驱使已经使私开滥采和变相走私达到了一个近乎疯狂的境地，偶尔获得的几个打击稀土走私“战果”与走私总数量相比基本可以忽略不计。

《中国的稀土状况与政策》白皮书提到，2006年至2008年，国外海关统计的从我国进口稀土量，比中国海关统计的出口量分别高出35%、59%和36%，2011年更是高出1.2倍。2011年中国稀土出口的配额是2.4万吨稀土氧化物，折合实物量是大约3万吨。

这种现象的确令人深思。问题是，在出口配额时代，不少外贸企业难以获得出口配额，走私成为其谋生的手段。尽管有关部门一直重拳严打稀土走私出口，但这一现象并未得到根除。

据不完全统计，2011年海外稀土进口统计是中国海关出口统计的1.2倍，也就是说走私量是正常出口的120%。直到近两年随着“稀土打黑”力度的加大，稀土走私存在的空间才被大大压缩。

业内人士称，出口配额和关税的存在是中国稀土走私严重的主要原因，使得稀土走私有暴利可图。出口配额取消一定程度上可以减少走私现象。一个企业如果可以做“阳光企业”，他不会选择去做“地下企业”，毕竟，可以做合法商人，谁愿意走私。

当然，稀土走私屡禁不止与实行出口配额制有一定关系。基于此，今年起，我国正式取消稀土出口配额管理。一是减轻了稀土出口企业的负担，企业不需要再去争取配额。二是压缩了走私等非正常出口的空间，正常渠道出口的稀土量将得到提升，稀土产业发展将更加健康有序。

此前，非法走私出口的稀土产品都来自非正规的渠道，稀土走私带动了国内稀土矿私采乱挖的步伐，不仅给我国环境造成巨大破坏，同时也给我国稀土行业整治带来难度。今后，由于出口配额取消，稀土走私有望大幅减少。毕竟现在只要有买方、有合同就可拿到稀土出口许可证，就能从事稀土出口。

在取消稀土出口配额以后，政府有关部门还应从以下两方面入手：一方面遵从市场规则。不必在出口数量上作硬性规定，避免授人以柄，引发新的很可能败诉的官司。如果稀土出口关税也被取消，走私稀土利润将大幅降低且须承担较大风险，届时企业自然会转向正规渠道，稀土走私现象将会逐渐消亡。

另一方面加强国内监管。政府可以提高企业开采门槛，对稀土资源开采进行整合，包括推动稀土企业兼并重组。同时，变出口税为资源税，其结果是出口价降低，但这为提高资源税率创造了条件，国家依然对稀土出口掌握主动权，也不至于因稀土“白菜价”让大好资源便宜了外国商家。□