关于规范性文件过渡期条款的解读

《优化营商环境条例》将自2020年1月1日起施行。该行政法规第六十五条规定：“制定与市场主体生产经营活动密切相关的行政法规、规章、行政规范性文件，应当结合实际，确定是否为市场主体留出必要的适应调整期。政府及其有关部门应当统筹协调、合理把握规章、行政规范性文件等的出台节奏，全面评估政策效果，避免因政策叠加或者相互不协调对市场主体正常生产经营活动造成不利影响。”

笔者将该条第一款称为规范性文件过渡期条款，第二款称为避免规范性文件叠加的不利影响条款，现结合有关政策及实践进行如下解读。

——关于过渡期的政策依据。政策依据主要有三个，即《中共中央 国务院关于营造企业家健康成长环境弘扬优秀企业家精神更好发挥企业家作用的意见》（2017年9月8日发布，以下简称《意见》）、《国务院办公厅关于聚焦企业关切进一步推动优化营商环境政策落实的通知》（国办发〔2018〕104号，以下简称“104号文”）和《在民营企业座谈会上的讲话》。

《意见》指出，建立政府重大经济决策主动向企业家问计求策的程序性规范，政府部门研究制定涉企政策、规划、法规，要听取企业家的意见与建议。保持涉企政策稳定性和连续性，基于公共利益确需调整的，严格调整程序，合理设立过渡期。

104号文指出，各有关部门要加强调查研究和科学论证，提高政策质量，增强政策稳定性。对企业高度关注的行业规定或限制性措施进行调整要设置合理过渡期，防止脱离实际、层层加码。科学审慎研判拟出台政策的预期效果和市场反应，统筹把握好政策出台时机和力度，防止政策效应叠加共振或相互抵消，避免给市场造成大的波动。

2018年11月1日，习近平总书记在《在民营企业座谈会上的讲话》中指出：“有些政策制定过程中前期调研不够，没有充分听取企业意见，对政策实际影响考虑不周，没有给企业留出必要的适应调整期。”

——关于过渡期安排的部分实践。从法律角度来看，笔者注意到，《环境保护税法》于2016年12月25日公布，自2018年1月1日起施行；《资源税法》于2019年8月26日公布，自2020年9月1日起施行。两部法律从公布到施行，过渡期长达一年有余。从行政法规来看，《不动产登记暂行条例》于2014年11月24日公布，根据《行政法规制定程序条例》第二十九条，一般情况下，行政法规应予公布之日起30日后施行，但是《不动产登记暂行条例》自2015年3月1日才开始施行。《不动产登记暂行条例》第三十三条第二款明确规定：“不动产统一登记过渡期内，农村土地承包经营权的登记按照国家有关规定执行。” 从公布到施行，过渡期达4月余。

《人类遗传资源管理条例》于2019年7月1人施行，为顺利实施，中国人类遗传资源管理办公室发布了《关于<中华人民共和国人类遗传资源管理条例>实施前过渡期有关工作的通知》，对于2019年6月28日17时前收到的纸质材料申请行政许可审批项目，仍按照《人类遗传资源管理暂行办法》及相应的工作程序受理、办理；2019年6月28日17时以后收到的申请项目，按照《人类遗传资源管理条例》及相应的工作程序受理、办理。

从上述实践可知，在我国法律、行政法规或规范性文件中设置过渡期已有先例，将其规范性、制度化、实用化非常有必要。

——关于行政规范性文件施行日期的建议。根据《规章制定程序条例》第三十条及第三十二条可知，国务院部门规章的施行日期有两种情况，以公布之后30日起施行为原则，以公布之日起施行为例外，后者主要适用于涉及国家安全、外汇汇率、货币政策的确定以及公布后不立即施行将有碍规章施行的情形。目前，尚无关于部门规范性文件的制定程序的专门性法规，但是研究国务院规范性文件可知，发布日期（施行日期）一般比成文日期（签发日期）晚一周，例如《国务院关于印发矿产资源权益金制度改革方案的通知》（国发〔2017〕29号）发布日期为2017年4月20日，签发日期为4月13日；研究最高人民法院的司法解释可以得出结论， 施行日期为成文日期后约一周，例如《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民法总则>诉讼时效制度若干问题的解释》（法释〔2018〕12号），2018年7月23日施行，7月18日成文，7月19日发布。

关于部门规范性文件的施行日期虽然没有统一性规定，但并不意味着有关行政立法可以任意为之，应遵循上级机关或平级单位的有关惯例。因此，对于紧急行政规范性可以规定自公布之日起施行，但签发日期（成文日期）距离公布之日不应少于7日；对于一般涉及权利义务安排的规范性文件，应自公布之后30日施行；对于涉及重大制度调整，或者需要地方或相关单位出台配套制度的，应规定三个月甚至一年的过渡期，自过渡期结束后施行，这样才能更好地确保规范性文件的实施效果。

104号文强调：“科学审慎研判拟出台政策的预期效果和市场反应，统筹把握好政策出台时机和力度，防止政策效应叠加共振或相互抵消，避免给市场造成大的波动。”2018年11月1日，习近平总书记《在民营企业座谈会上的讲话》指出：“有些政策相互不协调，政策效应同向叠加，或者是工作方式简单，导致一些初衷是好的政策产生了相反的作用。”

笔者认为，对于激励行业发展的政策可以部门轮动，政策叠加，达到同向加速的作用，但是对于整顿规范或限制某一产业的，不同部门都应遵守上述政策及习近平总书记的讲话精神，而不是各自为战，自管一段，不对最后结果负责。行政部门是人民政府的组成部门，针对某一产业并非让某一部门出台的政策实施最好就是最优，而是负有监管责职的行业主管部门都应该以行业供需总量平衡、产业可持续发展为整体目标而考虑其具体整顿措施，确保整体效果。□