浅谈政务服务事项的标准化

《优化营商环境条例》（以下简称《条例》）第三十五条规定：“政府及其有关部门应当推进政务服务标准化，按照减环节、减材料、减时限的要求，编制并向社会公开政务服务事项（包括行政权力事项和公共服务事项，下同）标准化工作流程和办事指南，细化量化政务服务标准，压缩自由裁量权，推进同一事项实行无差别受理、同标准办理。没有法律、法规、规章依据，不得增设政务服务事项的办理条件和环节。”笔者结合自身实践经验对该条款进行如下解读。

政务服务标准化的提出

2016年9月25日，《国务院关于加快推进“互联网政务服务”工作的指导意见》（国发〔2016〕55号）首先提出了政府服务标准化的工作目标，要求“2017年底前，各省（区、市）人民政府、国务院有关部门建成一体化网上政务服务平台，全面公开政务服务事项，政务服务标准化、网络化水平显著提升。”

2017年5月9日，《国务院办公厅关于印发开展基层政务公开标准化规范化试点工作方案的通知》（国办发〔2017〕42号）确定在北京市、安徽省、陕西省等15个省（区、市）的100个县（市、区），重点围绕城乡规划、重大建设项目、公共资源交易、财政预决算、安全生产、税收管理、征地补偿、拆迁安置、保障性住房、农村危房改造、环境保护、公共文化服务、公共法律服务、扶贫救灾、食品药品监管、城市综合执法、就业创业、社会保险、社会救助、养老服务、户籍管理、涉农补贴、义务教育、医疗卫生、市政服务等方面开展试点工作。其中，北京市包括东城区、西城区、朝阳区、海淀区、昌平区；河南省包括长垣县、济源市、汝州市、郑州市上街区、开封市祥符区、洛阳市洛龙区、安阳市汤阴县、信阳市潢川县；贵州省包括贵阳市南明区、遵义市播州区、遵义市凤冈县、六盘水市六枝特区、黔西南布依族苗族自治州兴义市、黔西南布依族苗族自治州贞丰县。

根据《国务院办公厅关于印发“互联网+政务服务”技术体系建设指南的通知》（国办函〔2016〕108号），政务服务标准化主要涉及政务服务事项清单标准化、办事指南标准化、审查工作细则标准化、考核评估指标标准化、实名用户标准化、线上线下支付标准化等。

政务服务事项办理条件增设依据

本条第二款明确规定“没有法律、法规、规章依据，不得增设政务服务事项的办理条件和环节。”因此，增设政务服务事项办理条件的只能由法律、法规及规章予以规定，地方政府及部门规范性文件不具有该增设权力。但目前，部分行政机关办理行政许可设置条件仍然以规范性文件作为依据，以自然资源部办理采矿权延续行政许可为例予以介绍。

根据自然资源部官网办事指南的有关规定，采矿权延续申请人为原采矿权人（国务院令第241号第七条第一款）。符合如下条件的，准予批准：一是申请材料齐全、符合法定形式（《行政许可法》第三十四条）；二是采矿权人在采矿许可证有效期届满30日前提出申请，未在有效期届满的30日前内提出申请的，应有正当理由（国务院令第241号第七条第一款）；三是矿区范围内剩余保有资源储量情况清楚（国土资规〔2017〕15号附件2）；四是采矿权涉及有偿处置的已按规定完成处置（国务院令第241号第六条第三款、第十条、财建〔2006〕694号“十一”、财建〔2008〕22号、财建〔2010〕1018号、财综〔2017〕35号、国土资规〔2017〕15号附件2）；五是法律法规规章规范性文件对行政许可条件作出调整的，根据新的规定执行。

实际上《行政许可法》及《矿产资源勘查区块登记管理办法》除了要求申请人在法定期限前提出延续申请之外，并没有对采矿权延续事项的办理条件予以明确。根据《行政许可法》第十六条等规定，此时行业主管部门可制定规章对延续许可的具体条件予以完善，而非制定行政规范性文件。而第三个和第四个条件中就包含了大量的行政规范性文件作为审批条件。对于第五个条件，赋予了规范性文件对行政许可调整的权利，该部分内容实际上涉嫌违反《行政许可法》第十六条，以及将于2020年1月1日施行的《条例》第三十五条第二款之规定。

增设不当可能引发的后果

在《条例》实施后，行政机关仍将发布的行政规范性文件作为增设政务服务事项办理条件的，将面临行政复议或行政诉讼等有关法律风险。

一方面，根据《国土资源部关于办理矿产资源行政复议案件有关意见的通知》（国土资发〔2009〕180号）“地方规范性文件、政策与法律、法规不一致，增设行政许可或者行政许可条件的，行政复议案件审理应当以法律、法规为依据”之规定及《行政诉讼法》第六十三条，行政规范性文件既不能作为审理行政复议案件的依据，也不能作为法院审理行政诉讼案件的依据。

另一方面，在申请人/原告在对原行政行为提起行政复议/行政诉讼的同时，还可以对有关行政机关增设政务服务事项办理条件的规范性文件提请附带合法性审查。□

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《中华人民共和国行政许可法》是为了规范行政许可的设定和实施，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序，保障和监督行政机关有效实施行政管理。本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。

《行政许可法》第五条，设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正、非歧视的原则。 有关行政许可的规定应当公布；未经公布的，不得作为实施行政许可的依据。行政许可的实施和结果，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的外，应当公开。未经申请人同意，行政机关及其工作人员、参与专家评审等的人员不得披露申请人提交的商业秘密、未披露信息或者保密商务信息，法律另有规定或者涉及国家安全、重大社会公共利益的除外；行政机关依法公开申请人前述信息的，允许申请人在合理期限内提出异议。 符合法定条件、标准的，申请人有依法取得行政许可的平等权利，行政机关不得歧视任何人。

《行政许可法》第十六条，行政法规可以在法律设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。地方性法规可以在法律、行政法规设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。

《行政诉讼法》第六十三条，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。