从案例看行政诉讼“事实根据”的证明标准

案情介绍

某采石场2011年10月26日办理个体工商户营业执照，2012年7月3日取得石灰岩采矿许可证，有效期至2014年7月3日。

2014年2月，xx县公安局以采石场借建矿之机擅自进行炸石生产为由，决定停止对采石场供应民用爆炸物品。2014年4月23日，xx县政府召开采石场布局工作会议，形成上政阅（2014）31号《xx县人民政府关于全县采石场规划布局工作会议纪要》（以下简称《会议纪要》）。《会议纪要》主要内容为：县自然资源局、安监局、公安局、工商局、环保局等行政主管部门要加强对全县非煤矿山的管理，对不符合规划的非保留类非煤矿山，要停止办理延期手续，及时依法撤销相关证照，督促业主有序退出；对不符合规划、无证非法生产的非煤矿山，要严格依法取缔。在这种情况下，采石场既无法恢复建设，也不被允许延续。

2015年1月，采石场向xx市中级人民法院提起行政诉讼，请求判决确认xx县政府关停该采石场的行为违法。 笔者认为，该案的一个焦点问题是xx政府是否实施了关停采石场的行为。

律师说法

一、行政诉讼的起诉条件及达不到起诉条件的后果

提起行政诉讼应当符合四个条件：一是原告适格，原告应是行政行为相对人或者是与行政行为具有利害关系的公民、法人、其他组织；二是被告明确，即原告提供被告的名称等信息足以使被告与其他行政机关相区别；三是有事实根据；四是诉讼请求具体，主要包括请求判决撤销或者变更行政行为、请求判决行政机关履行特定法定职责或者给付义务、请求判决确认行政行为违法、请求判决确认行政行为无效、请求判决行政机关予以赔偿或者补偿、请求解决行政协议争议、请求一并审查规章以下规范性文件、请求一并解决相关民事争议；五是属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。

如果在立案阶段，法院认为原告提交的起诉没有事实根据，则会裁定不予立案；行政诉讼案件立案后，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（法释〔2018〕1号）第六十九条，如果法院经审理认为，起诉不具有事实根据的，人民法院将裁定驳回起诉。

二、何为事实根据？

首先需要注意的是《行政诉讼法》第四十九条的事实根据与证明原告诉讼请求的事实根据是不同的。前者要求原告能够提出被告已经做出或事实上实施了可诉行政行为的初步证明即可。由于司法解释对此并未进行明确界定，于是，实践中，法官的自由裁量权就相当大，这就涉及到如何判断原告“事实根据”的证明标准问题。

以关停矿山为例，如果县级以上人民政府遵守法定程序，出具了正式的关停矿山决定，则行政相对人持有xx县政府出具的关停决定即可证明xx县政府实施了行政行为。

结合有关司法实践，如果行政机关实施了事实性的关停行为，建议关注如下要素：一是矿山无法生产的原因是由于证照到期无法生产，还是由于其他违法原因而被责令停产。二是xx县政府是否制订了具体的关停方案，并要求有关主管部门落实。三是xx县政府是否组织多个业务主管部门和下级政府到矿山现场进行检查，并要求停止生产。四是xx县政府或指示主管部门要求有关部门停止供电、断水、贴封条等行为。

基于上述认识，本案中，原告并未提供xx县政府组织或实施了关停原告矿山的行政行为，于是，终审法院认为，原告提起本案行政诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的立案受理条件，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条第二款的规定，应当裁定不予立案，已经受理的，应当裁定驳回起诉。原告对此不服，向最高院申诉，也未被受理。

三、行政诉讼的证明责任

人民法院审理行政案件，应对其合法性进行审查。至于审查合法性的证据来源于三个渠道，一是被告，二是原告，三是人民法院调取有关证据，例如《行政诉讼法》第四十条和四十一条。根据《行政诉讼法》的有关规定，被告对行政行为的合法性负有主要证明义务，原告可以提供证明行政行为违法的证据，但原告提供的证据不成立的，不免除被告的举证责任。

当然，原告如果提起了被告不履行职责、行政补偿、赔偿等特定诉讼请求的案件，需要向法院提供曾依法向被告提出申请的证据或者行政行为造成损失的有关证据。对此，《行政诉讼法》第三十八条有明确规定。

四、关于证明标准问题

本案中，原告没有或无法提出xx县政府实施关停行为的有关证据而被驳回起诉，笔者认同法院的判决。笔者曾代理一个案件，原告提出了能够证明关停行为的一组三个间接证据，但由于法院对原告适用了较高的证明标准而错误地决定驳回起诉。

笔者认为，根据行政诉讼证明责任原理和法律规定，以及最高法院的有关典型案例，人民法院对于行政机关实施的事实性行政行为，例如现场强制关停等，应结合原告被告提交的相关证据，实事求是予以认定，简单粗暴地以不符合《行政诉讼法》第四十九条规定而驳回起诉，这不符合有关立法精神，也不符合《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（法释〔2018〕1号）第六十九条第二款“前款所列情形可以补正或更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理”之规定。

另一方面，最高院公布的典型案例也不支持“简单以原告举证不力”而驳回起诉的行为。2018年5月15日，最高人民法院发布了《人民法院征收拆迁典型案例》（第二批），在“陆继尧诉江苏省泰兴市人民政府济川街道办事处强制拆除案”中，最高人民法院认为：“此案有两点启示意义：一是在行政执法不规范造成相对人举证困难的情况下，人民法院不宜简单以原告举证不力为由拒之门外，在此类案件中要格外关注诉权保护。二是事实行为是否系行政机关而为，人民法院应当从基础事实出发，结合责任政府、诚信政府等法律理念和生活逻辑做出合理判断。”

总之，行政诉讼中，在行政机关执法不规范、被告举证能力有限的情况下，法院应依法适用举证规则，人民法院可依职权主动查明案件事实，而不能要求原告承担更多或超过举证能力范围的举证责任。

律师建议

1.对于行政诉讼而言，一定要明确不同主体做出了哪些行政行为，不同行政行为处于解决行政相对人实质问题的何种阶段，对于行政相对人的影响如何；然后再根据行政起诉期限、证据收集情况及诉讼请求等情况，统筹予以决定。

对于本案而言，笔者认为，如果采石场在采矿许可证到期之前提起延续申请，发证机关以xx县政府《会议纪要》而不予审批，则采石场可以针对发证机关不作为或者做出的不予许可决定行政行为而起诉。同时，如果《会议纪要》构成了具有普遍约束力的行政规范性文件，则还可以尝试对《会议纪要》提起合法性审查。

2.在行政机关进行现场执法的情况下，行政相对人不能抗法，但可采取拍照、录视频等方式保全相关证据，注意有关指挥者的身份及执法证件。

3.一定要重视《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（法释〔2018〕1号）第六十九条的规定，并全面理解，正确适用。第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”第二款规定：“前款所列情形可以补正或更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。”根据该条规定，一审法院如果认为行政相对人不符合起诉条件的，应当释明而非简单驳回起诉。□